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当前事业制公证处改革任务、目标及其保障措施

发布日期:2015-03-16 点击:33538
      目前,我国公证处存在着行政、事业、合作三种体制。伴随着我国事业单位分类改革如火如荼地在各地推进,实行事业体制的公证处站在改革的十字路口。在这样的分类改革中,事业体制公证处该何去何从?

      一、自主性公益类事业单位是当前公证处的合适组织形式

      1、当前事业单位分类改革的情况及公证机构事业单位现状

      当前事业单位存在内部缺少竞争机制,经费大多依赖财政,外部社会化进程缓慢,改革动力不足,偏离公益目标等问题,亟需进行综合改革。而分类改革是事业单位所有改革的前提和基础。2004年中央机构编制委员会办公室(以下简称"中编办")制定《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》中提出,根据社会功能,将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。对从事公益服务的事业单位,则再划分为三个类别:不能或不宜由市场配置资源的,所需经费由同级财政予以保障,不得开展经营活动,不得收取服务费用;可部分实现由市场配置资源的,所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入,鼓励社会力量投入;可实现由市场配置资源的,实行经费自理,财政通过政府购买服务方式给予相应的经费补助,具备条件的,应逐步转为企业,今后这类单位主要由社会力量举办。中编办的分类可能是未来分类改革的方向性分类。目前,各地的分类改革情况在上述三分法的基础上,在纷纷进行试点改革。

      从2000年起根据国务院、司法部《关于深化公证改革的方案》,(以下简称"2000年公证体制改革")我国公证机构开始实施从行政体制向事业体制的改革,截止目前,这些事业体制的公证处又分为全额拨款、差额拨款、自收自支三种类型,其中以自收自支型事业公证处(又称自主型事业单位)数量最多。应该说,改革方案要求"改制的公证处应该成为执行国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利性的事业法人"的目标是符合公证自身发展规律的。在人、财、物的独立管理上简政放权,使得改制后的公证处焕发出了勃勃生机。经过近十年实践检验,按照此种目标运作的公证机构极大地促进了我国公证事业的发展,塑造了公证高效、有价值的社会形象,同时还极大地减轻了财政经费负担。我国公证业务收费也从改制前(2000年)的10亿元突破到2010年23亿元。应该说,2000年的公证体制改革是成功的,改革使公证机构更加具有活力,公证服务领域更为深入。

      因此,目前的事业单位分类改革应该在肯定国务院、司法部2000年公证体制改革的经验和基础上,进一步推进事业体制公证处的内部机制完善。否定2000年公证改制改革有益经验和成果,将会使公证事业出现较大倒退。

      2、回归行政体制或改革为生产经营类实体是当前公证体制改革中出现的新动向,必须进行正确而有效的引导。 回归行政体制或改革为生产经营类实体是事业体制公证处分类改革的两种可能方向,是当前公证体制改革中出现的最新动态,其中所蕴含的思潮不得不进行深入剖析研究。

      (1)事业体制公证处回归行政体制是对2000年公证体制改革的否定,也必将严重的阻碍公证事业的发展。2000年公证体制改革正是基于行政体制对公证机构发展的严重束缚情况下进行的,改革的成果也证明了行政体制是不适宜公证这种特殊的法律组织的。现阶段维持不发达地区的公证实体存在和其行政体制是不得已而为之的选择,公证的非行政性质已经是行业普遍的共识。行政体制下的公证员,基本上是官僚的、消极的,通常怀揣"多一事不如少一事"的心态,对现有法律中有规定的公证事项,尽量以"办起来太麻烦""不适合办理"为由拒绝当事人。特别是在公务员实行"阳光工资"政策改革后,推诿办证更甚之。目前,基于对公证改革不确定,极少数地方出现了事业制公证机构重新改回行政体制的现象,这不得不令人警惕。

      (2)事业体制公证处改制为生产经营类实体,这个方向,在中国目前尚不具备法律条件。根据我国《公证法》第六条定义,公证机构是不以营利为目的,依法独立行使证明职能的机构。公益性是公证机构的重要组织性质,公证组织形式不能有悖于其公益性。生产经营类实体是以营利为根本目的的,它与公证的公益性截然不同,不能成为公证的组织形式。为此,司法部在有关批复中也明确答复,公证机构不属于生产经营类事业单位。因此,公证要成为生产经营类实体,尚不具备法律条件,除非在立法上出现重大突破。但目前出现的情况是,部分地区地方的党委政府因管理需要,主导将公证处改为生产经营类实体,此时,公证处被动承受,司法行政主管部门左右为难。

      3、自主性公益类事业单位作为当前公证改革方向的原因分析

      自主性(自收自支)公益类事业单位应成为公证当前改革方向,是基于目前中国公证发展状况、外部改革环境、公证职业特点等综合因素决定的。

      (1)中国公证发展处于过渡阶段,这种阶段需要较长的时间,在此阶段自主性公益类事业单位是公证的较好、较适宜的组织形式--既能代表国家又能以独立法人地位独立承担民事责任,这是理想的拉丁公证组织形式,也是被证明为有效的形式。很多专家、学者研究表明,从长远看,公证机构的行政体制和事业体制都只是过渡形式。我国公证体制的长远目标也是要达成适合我国实际情况的公证组织形式。行政体制公证是我国公证发展的第一阶段。2000年公证体制改革确定的:以事业单位体制为主,行政体制、其他"探索机制"为辅的公证组织形式是我国公证发展的第二阶段。建立适应我国社会主义特色的公证体制,既代表国家又真正成为独立法人运行、独立承担民事责任的公证组织形式是我国公证发展的第三阶段。目前,我们依然处于第二阶段(过渡阶段)。基于渐近改革避免激进改革的需要,公证过渡阶段尚需要较长的时间。因此在目前阶段而言,尚需要在事业单位这种组织形式中寻求立足点和发展的空间。在当前而言,要脱离过渡阶段而迅速地转向第三阶段,尚缺乏法律条件、政策空间、行业共识、民众基础等改革必备条件。

      (2)公证的公益性与事业单位所要求的公益性是基本上是契合的,为公证选择公益类事业单位组织形式保留了空间。我国《事业单位登记管理暂行条例》第二条明确事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。根据我国《公证法》第六条定义,公证机构是不以营利为目的,依法独立行使证明职能的机构。公证的公益性和事业单位所要求的公益性的契合,使得在当前看来,事业单位是公证的适合形式。

      (3)事业单位自身的特点在当前也是契合公证发展需要的。事业单位具有相对独立的法人资格、独立的人财物管理、较为独立的绩效工资体制、独立地对外承担责任能力,这些积极因素曾作为2000年体制改革的动力,也必将继续促进公证事业的发展。而当前,公证面临着与主管司法机关人财物利益不清,与财政、税务部门财税管理不清,与人事部门的用人机制管理不清等种种问题,这也是一直困扰公证发展的核心问题。

      (4)选择自主性公益事业单位作为公证机构组织载体,是统一、规范公证机构组织的需要。全国各地的事业单位分类改革形式多样,预计事业单位分类改革后,我国各地公证机构的组织形式也更加复杂和凌乱。目前,需要由司法部对在事业单位分类改革中公证机构的选择方向做指导。

      (5)2000年公证改制从整体上来说是成功的,在当前及今后一段时间都将促进我国公证事业的发展,对于2000年公证改制的成果和经验必须要予以肯定和承继,继续选择自主性事业单位并对其进行完善是当前公证体制深入改革的重点和核心。2000年的公证改制,以建立独立国家公证职能、自主开展业务、独立承担责任、按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利性的公证机构为目标。而上述这些特征也正是公证机构所需要的,应该通过更深入的改革措施,实现2000 年公证体制所设定的上述目标,而不是对这些改革目标的否定。

      4、目前事业单位分类改革给公证机构带来的进退两难的困境

      应该说,我国事业单位的分类改革对于解决目前事业单位存在的问题确有必要。但是我国公证机构的特殊性及各地改革政策的多样性,导致了公证机构在事业单位分类改革中陷入进退两难的困境中。特别是对保留后的公益类事业单位实行非常严格行政管理措施,也更加窒息公证机构未来发展的空间。公证机构在事业单位分类改革中的困境主要体现在:

      (1)对保留的公益类事业单位实行严格的行政管理措施,从根本上否决了公证机构的独立法人性、独立的人财物管理、独立的绩效工资制度,这事实上等于否定了 2000年公证体制改革所肯定的积极因素。例如,许多地方的事业单位分类改革,对保留的公益类事业单位实行"收支两条线"、实行统一的绩效工资制等措施,这些都与2000年国务院、司法部所确定的《关于深化公证工作改革的方案》相悖。如《改革方案》明确,建立合理的分配机制,实行经费全部自理的公证处可以实行效益工资。该项制度在最近十年公证发展中起到了积极作用,否定效益工资制度,也在根本上否定了2000年公证体制改革的基础。

      (2)选择回归行政体制成为事业体制公证处的"愿望"。鉴于对保留的公益类事业单位采取严格行政政策,使得公益类事业单位的政策、发展空间、职工利益比不过行政体制。回归公务员,回归到2000年改制前的体制,成为了在事业单位分类改革中涌动的暗流。这等于是对2000年公证体制改革的否定,对其应予以纠正。

      (3)合作制公证处的全面市场化产生了超强的市场竞争力,在不同的体制下,其发展路径必然不相同,正如行政体制公证处无法与事业体制公证处竞争一样。在同一业务区域内,事业体制公证处在合作制公证处的竞争压力下,发展空间和业务空间越来越狭小,这极大地动摇了这些地区公证人员坚定走事业体制的信心。事业体制运行最好的上海、深圳、北京等地,并没有合作制。

      (4)严格的公益类事业单位政策,也使得在这种体制下,公证机构更加缺乏竞争力,在与法院、检察院、律师事务所的法律人才竞争赛中,更加处于弱势地位,如同目前实行行政体制的公证处很难招募到通过司法考试的人员一样。这种不加区分的严格政策严重忽视了公证的服务性和专家性特征。

      (5)2000年公证体制改革规定:非财政补助收入大于支出的公证处,可以实行企业化财务管理制度,即实行企业化管理的事业单位。至此,大多大型的公证处都建立了相应的企业账目,并依法纳税。这种现状必然使公证处在这次全国事业单位分类改革中类比生产经营类实体。公证处为了保持其活力,让自主性(自收自支)事业单位政策得以维系,只能被动接受。而公证机构则限于公益性的特征,不能走生产经营类实体的方向,陷入进退两难困境。如果进一步看,分类改革的目标很明确:"具备条件的,应逐步转为企业"。这就使得准公益中的第三类的目标依旧是与《公证法》相悖。

      事业单位分类改革是针对所有事业单位,公证在其中的自身特点是无法被满足的。对于具有特定职责、特定特征的公证机构来说,无疑是束缚了其活力,原有的灵活机制也将丧失殆尽。因此,应该在司法部层面(或联合其他部委)出台具体措施,维持公证机构的自主性,允许肯定公证机构作为自主性事业单位存在,避免在事业单位分类改革中使公证事业受到重大冲击,避免重新回到2000年公证体制改制之前甚至更加混乱的境地。


      二、公证机构作为自主性事业单位的特征

      2000年公证体制改革,对于公证机构的自主性给予了充分的肯定和赋权。例如,要求公证机构独立承担责任、按市场规律和自律机制运行,实行经费全部自理的公证处可以实现效益工资、建立公证处法人财产制度等。这些目标、措施等都是对公证机构自主性的要求。今后的事业体制公证处改革应该是延续公证机构自主性方向和更充分地赋予公证机构自主发展的权利。作为一个自主性事业单位的公证机构,其主要的特征有:

      1、具有比较清晰的产权关系。产权关系说到底是谁对公证机构的发展具有支配权的问题。公证机构的独立性,最终要靠产权关系的清晰来进行保障。长期稳定的产权关系可以给公证机构的公证员及其他工作人员带来稳定的预期。产权关系清晰,将可以使公证机构作出更加理性、长期的发展决策。而产权关系不清晰,将导致公证机构作出更加不理性、短期的行为。作为事业单位的公证机构也存在着集体利益和国家利益的冲突。例如,事业单位购买的固定资产属于国有资产而非集体资产,意即货币资产转化为固定资产后,则转化为国有资产,公证处对其的处分权利就明显受限。为了避免发生变相的利益输送、发生变相的利益再分配,应该在国家政策方面确立国家利益、集体利益、个人利益的判定规则。具有比较清晰的产权关系,也同时要求公证机构具有比较独立的采购权。

      2、具有较强的内部激励机制。公证机构内部激励机制对于吸引法律人才、拓展公证业务,促进公证事业发展起着积极作用。鉴于公证的服务性质及公证服务的专家性质,实行自主的绩效工资制度对于公证行业的发展具有非常积极的作用。为了使得公证机构具有吸引力,某地公证机构的法定改革就要求公证员的薪酬按照律师、会计师等类似执业收入标准来设计。当然实行内部激励机制与公证机构公益性、非营利性并不冲突,正如实行公证收费并非违背公益性一样。因为公证员的劳动付出要得到合理的回报,这是正当的。在目前,应该仍然保留公证机构实行自主的绩效工资制度。

      3、具有规范化、高效、独立自主的内部治理结构

      治理结构的规范化、充分的自主管理权和灵活性、运作的公开透明性,都有利于促使公证机构不断提高公证服务水平,提高公证效率,保障公证公信力。目前,事业体制公证处在一定程度上摆脱行政的束缚,在内部治理机构上有一定的自主性、可创新性及灵活性,但是因其从行政体制脱离出来,依然处处受到行政主管部门的限制,没有明确的内部决策机构、执行机构、监督机构,并且事业单位的行政化倾向越来越严重。因此,应通过设定一定的机制,解决公证机构自主管理权和司法行政部门及其他相关行政部门监管权的关系。

      4、 具有较为明确的外来管理关系

      外来管理关系是指公证机构所面临的各种不同的外部行政管理关系。如司法行政机关、财政部门、人事部门、税务部门等外来管理。中国公证体制改革就是要考虑各种组织形式的外来管理关系,选择合适的外来管理关系。其中重要的是各种公证组织形式的财税负担情况。在目前公证机构的财税负担不仅各种组织形式不一,而且同一公证组织形式在不同的地方财税负担也不尽相同。就事业体制公证处而言,有向财政上缴一定比例公证收费的,也有向税务机关依法纳税的。目前,因法定公证的缺失,在公证发展处于过渡期内,按照核定征收的政策收取公证机构所得税是比较科学、合理的。

      (1)司法行政主管部门必须按照《公证法》的规定,回到法定职责上来,而不能把公证处当做内部科室来管理,真正实现公证处的独立法人地位。

      (2)财政部门不能把依法纳税的公证处以事业单位为由,再进行财政统筹,使公证处面临财政、税务双重课以赋税。

      (3)税务部门对于公证处征税,应该多考虑公证处的公益性的特点,给以公证处税收方面的优惠,而不能像现在很多公证处一样,比律师、会计师这些经营行业政策还差!

      (4)人事部门应考虑公证处社会服务型、专家型的人才特点,给以公证处宽松的吸引人才政策,而不能完全把公证处视为普通的事业单位,在用人机制上一刀切。

      总之,应该通过司法部(或其他部委联合发文)的部门规章立法的方式,合理界定自主性事业公证单位公证机构与政府、相关部门之间的关系,明确其法律地位、职责任务、人员配备、薪酬机制、治理结构和财务管理。建立机构法定、运作独立、治理规范、权责相应,建立决策、执行、监督相分离的法人治理机构,灵活的用人机制、灵活的薪酬分配机制和完善的监督管理机制,享有法定事权、拥有管理、人事聘用和分配自主权、依法自主办理有关业务,独立承担法律责任。能吸引并留住具有合适才能、经验和专业知识的人员。


      三、当前实现自主性事业单位公证机构需要的迫切措施

      从目前各地进行的试点来看,保留的公益类事业单位采取的都是严格的控权政策,要在地方层面达成实现自主性事业单位公证机构的可能性越来越渺茫。因此,司法部有必要与发改委、中编办、财政部、人力资源和社会保障部、国家税务总局联合发文确定事业单位体制公证处在事业单位分类改革中的方向及特别政策,同时司法部以部令规章的形式制定《司法部关于事业单位体制公证处运行的规范性意见》。通过与其他部委联合发文和制定特别规范的形式,达成建设自主性事业单位公证机构的目的。上述两个措施的基本考虑在于:

      1、巩固2000年公证体制改革成果,主导事业体制公证处改革方向的需要。如果说2000年的公证体制改革是从国家层面主导,地方配合进行改革的话,那么现在事业性行政体制公证处分类改革则成为地方主导进行的。这种地方主导进行的改革,将使得各地公证机构的体制类型和管理更加复杂、混乱。因此,在事业单位分类改革的初期,如果司法部能够形成事业性体制公证处改革的方向、基本政策的话,将可巩固2000年公证体制改革成果,从而也主导目前正在推进的事业体制公证机构的改革。

      2、公证发展的特殊阶段、公证职业的特殊性需要。鉴于我国现阶段,事业性公证机构尚不具备条件全部向合作或其他形式的组织形式进行转变,只能在事业单位框架内继续履行自己的职责。同时,我国公证结构作为事业单位存在,与其他事业单位不同之处在于,公证服务的专家性特征。在一个类似于"参公管理"的公益类事业单位组织形式下,要体现公证服务的专家性是很困难的。这种"参公管理"式的公益类事业单位将会逐步扼杀公证机构和公证员的积极性。在只能保留事业体制的情况下,由司法部倡导、推进建立一种自主型的事业单位管理模式,是现阶段适应事业单位分类改革的良策。

      3、对合作制公证处试点进行阶段性总结,严格按照司法部《关于设立合作制公证处的规范性意见》进行运作,对公证事业有积极贡献的,应该给予肯定,对于不符合规范性意见的,应该纠正和取缔。

      4、形成完善的公证管理规范的需要。我国行政体制公证机构遵循系统的公务员管理法规进行运作、合作制公证机构遵循司法部《关于设立合作制公证处的规范性意见》进行运作,而我国事业体制公证机构只能面对各地千差万别的事业单位管理规范进行运作。2000年的公证改革方案,虽然对改制为事业单位的公证机构运作提出了许多规范性措施,然而毕竟缺乏系统性,而且在实践中也被各地选择性适用。因此,为了巩固和实施2000年公证改革方案即已经确定的良好政策,为了在国家层面上有一部指导事业体制公证机构运作规范,需要以司法部以部颂规章的形式颁布《司法部关于事业单位体制公证处运行的规范性意见》

      5、综合配套措施,需要其他部门的支持。建立自主性事业单位公证机构需要得到发改委、财政部、人力资源和社会保障部、中央编制委员会、国家税务总局的支持,需要协调关系。最重要的是,这些部门认可建立自主性事业单位公证机构。没有这些部门的配套措施,自主性事业单位公证机构很难建立。

(作者:昆明市明信公证处 段伟 李全息)

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